上海勤辉混凝土有限公司诉上海市奉贤区人民政府责令关闭行政决定案

(一)基本案情

上海勤辉混凝土有限公司(以下简称勤辉公司)成立于2006年2月，位于黄浦江上游沿岸，经营范围包括混凝土生产、加工、销售。2010年3月该公司住所地和实际生产经营地被划入上海市黄浦区上游饮用水水源二级保护区。2015年2月，上海市奉贤区人民政府(以下简称区政府)以勤辉公司在饮用水水源二级保护区内从事混凝土制品制造，生产过程中排放粉尘、噪声等污染物为由，根据《水污染防治法》第五十九条第一款之规定，作出责令该公司关闭的决定。勤辉公司不服诉至法院，要求撤销上述决定。

上海市第一中级人民法院一审认为，原告勤辉公司从事的利用混凝土搅拌站生产加工、销售混凝土的建设项目具有排放废气等污染物的特征，属于《水污染防治法》第五十九条第一款规定的在二级饮用水水源保护区已建成排放污染物建设项目，被告区政府责令其关闭，事实认定清楚，适用法律正确，遂判决驳回原告诉讼请求。勤辉公司上诉后，上海市高级人民法院二审认为，勤辉公司从事的混凝土生产客观上存在粉尘排放，按照常理具有对水体产生影响的可能性，现有证据不能证明该粉尘排放确实没有对水体产生影响，区政府责令

其关闭，于法有据，故判决驳回上诉、维持原判。

本案是涉及饮用水水源保护的典型案例。饮用水安全与人民群众健康息息相关。近年来，饮用水水源安全问题备受社会关注，2008年修订的《水污染防治法》明确了国家建立饮用水水源保护区制度，规定禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建

设项目，已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。“十三五”规划中明确要求推进多污染综合防治和环境治理，实行联防联控和流域共治，深入实施大气水、土壤污染防治行动计划。本案中，虽然涉案区域被划为二级水源保护区系在勤辉公司成立之后四年，但是该公司继续生产排放粉尘等污染物可能会对水体产生影响，故人民法院依法支持了区政府作出的责令关闭行政决定，有利于保护人民群众饮水安全。当然，政府其后对因环保搬迁的企业应当依法给予合理补偿。

(二)案例分析

1关于饮用水水源的保护制度

《水污染防治法》对饮用水水源作了如下保护规定

一是设立保护区。该法第五十六条规定，国家建立饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一-级保护区和二级保护区;必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。

二是实行分级保护。该法第五十八条规定在饮用水水源一级保护区内:(1)禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目;已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。(2)禁止从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。

该法第五十九条规定在饮用水水源二级保护区内:(1)禁止新建、改建、扩建排放污染物的建设项目;已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。(2)要求从事网箱养殖、旅游等活动的，应当按照规定采取措施，防止污染饮用水水体。

2.关于本案的行政职权及程序

《水污染防治法》第五十九条第一款规定:“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目;已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”因此，奉贤区政府作出被诉的责令关闭决定于法有据。

此外，《行政处罚法》第四十二条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”该法第三十二条规定:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案中奉贤区环保部门根据上海市环保局的案件移送函，对勤辉公司进行调查处理，并向奉贤区政府上报请示。此后，奉贤区政府在接到区属环保部门请示后召开了听证会，在听取了勤辉公司的陈述和申辩之后，依据《水污染防治法》第五十九条规定作出了被诉的责令关闭决定并向勤辉公司送达。在此过程中，奉贤区政府已经依法履行了组织听证、听取陈述申辩的程序义务，可以说本案的行政程序合法正当。

3.关于本案的争议焦点一

勤辉公司在向上海市高级人民法院提起上诉时称:《水污染防治法》第五十九条规定的“排放污染物的建设项目”是指向水体排放废水、废气、废渣等污染物可能对水体产生影响的建设项目，但是上诉人不存在向水体排放污染物的违法行为故不属于《水污染防治法》规定的排放污染物的建设项目。奉贤区政府二审辩称:勒辉公司生产混凝土过程中排放粉尘、噪声属于《水污染防治法》第五十九条规定的“排放污染物的建设项目”，此处的污染物没有特指向水体直接排放的水污染物。

经归纳，争议焦点一勤辉公司系上海市黄浦江上游饮用水水源二级保护区内已经建成的建设项目，其生产项目包括混凝土搅拌站，生产过程中有相应的粉尘排放。对此事实，双方当事人并无争议。但是，对勤辉公司是否属于《水污染防治法》第五十九条第一款规定的“排放污染物的建设项目”存在明显异议。

笔者认为，奉贤区政府认定勤辉公司从事的混凝土制品制造的经营行为属于“排放污染物的建设项目”并无不当，主要理由为:首先，勤辉公司不能排除粉尘对水体的影响。一方面，勤辉公司属于从事混凝土生产加工、销售的企业，其生产项目包括混凝土搅拌站。根据《水泥工业大气污染物排放标准》的规定，其所从事的预拌混凝土生产系水泥制品生产，其中的大气污染排放由国家标准控制;商品混凝土搅拌站的产品被列人建设项目环境影响评价分类管理名录，实施建设项目环境影响评价分类管理。综合勤辉公司的生产行为及上述国家标准、环境保护部文件，勤辉公司利用混凝土搅拌站生产、加工、销售混凝土的建设项目具有粉尘排放的污染特征。另一方面，在一般区域内，粉尘排放直接关系大气质量，属于大气污染问题。但是，本案的勤辉公司已经具备一定规模，且生产经营场所已被划入饮用水水源二级保护区，处于水源地附近。因此，勤辉公司难以排除大气粉尘落人水体并对水体造成影响的可能性。

其次，如此认定与《水污染防治法》的立法目的相符。该法第一条开篇即明确立法目的是“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全”。据此，排放污染物的建设项目还应包括排放大气污染物等可能对水体产生影响的其他污染物的建设项目。

基于以上理由，勤辉公司提出“排放污染物的建设项目”仅指向水体排放污染物的主张，过于狭隘，难以成立。

4.关于本案的争议焦点二

勤辉公司向上海市高级人民法院提起上诉时称:勤辉公司成立于《水污染防治法》实施以及生产经营场所被划人饮用水水源二级保护区之前，故奉贤区政府不应适用相关的水源保护规范予以关闭，否则违背了法不溯及既往原则。奉贤区政府二审辩称:勤辉公司属于饮用水水源二级保护区内已经建成的项目，按照《水污染防治法》第五十九条的规定，已建成项目也应当予以关闭，故被诉的责令关闭行为符合法律规定。

经归纳争议焦点二:双方主要围绕后法可否溯及既往展开辩论。对此，笔者认为，奉贤区政府依据“后法”作出被诉的责令关闭行为并无不当，主要理由:

首先，勤辉公司排放污染物属于持续行为。虽然勤辉公司在《水污染防治法》修订并实施前就已经成立，但其排放污染物的行为一直持续到其生产经营场所被划入饮用水水源二级保护区之后，划人之时即算违法开始，所以不存在后法溯及既往之情形。

其次，本案情形符合相关的法律规定。《水污染防治法》第五十九条第一款后半部分明确规定:“已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”这说明即使建设项目在该法实施以前已经建成，只要存在排放污染物的情形就属于本法调整的范围。

基于以上理由，勤辉公司以公司成立在先为由主张法不溯及既往，缺乏法律依据，二审法院不予支持并无不当。