泉州弘盛石业有限公司诉晋江市环境保护局环保行政管理案

(一)基本案情

福建省晋江市环境保护局(以下简称市环保局)于2012年7月5日现场检查发现泉州弘盛石业有限公司(以下简称弘盛公司)在从事石材加工生产过程中，存在需要配套建设的水污染防治设施和未经环境保护主管部门验收(合格)而投入生产情形，遂于同年7月20日作出行政处罚决定，责令该公司停止生产并罚款人民币6万元。弘盛公司认为市环保局向其核发过排放污染物临时许可证，明确其建设项目的污水排放已达到零排放标准，符合项目环境保护的要求，应视同验收合格遂申请行政复议。泉州市环境保护局复议后，决定维持上述行政处罚决定。弘盛公司仍不服，以市环保局为被告提起行政诉讼，请求法院撤销该行政处罚决定。

晋江市人民法院一审认为，原告弘盛公司作为石材加工企业，在生产过程中必然产生污水等污染物，必须建设水污染防治设施并经验收合格才能投产。被告市环保局对其核发排放污染物临时许可证，准许其临时排放污染物，并不能视同原告的水污染防治设施验收合格，不能免除水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收合格方可投产的义务。原告在排放污染物临时许可证已过期的情形下继续生产，且水污染防治设施仍未经环保部门验收合格，其行为不属于(行政处罚法》第二十九条规定的不予处罚情形，且违法行为呈持续状态，行政处罚的追诉时效应从违法行为终了之日起计算。被告在作出行政处罚前，已依法作出行政处罚告知书并送达原告，告知原告所享有的权利，遂判决维持被告作出的行政处罚决定书。弘盛公司上诉后，泉州市中级人民法院二审以相同理由判决驳回上诉，维持原判。

最高人民法院认为，人民法院通过判决的方式进一步明晰了环保机关核发排放污染物临时许可证，不能视同水污染防治设施已经验收合格。产生污水等污染物的排污企业，必须依法建设水污染防治设施并经环保机关验收合格后才能投入生产，否则环保机关有权依据《水污染防治法》以及地方性法规等规范性文件对违法排污企业予以处罚。本案中，弘盛公司主张所领取的排放污染物临时许可证应视同水污染防治设施验收合格的理由不能成立，同时还存在排放污染物临时许可证已过期继续生产的情形，且该许可证允许其对外排放的污染物种类中不包括废水等。法院支持对其作出停止生产和罚款的行政处罚是正确的。此外，本案在法律适用上，结合污染物种类明确了对于废水的排放应适用《水污染防治法》，而对于“液态废物”的排放则适用《固体废物污染环境防治法》，具有直接指导环保机关行政执法和人民法院审理相关案件的实践意义。

(二)案例分析

本案涉及的主要争议问题涉及环境保护法律中“三同时”制度和排污许可证制度两个重要制度之间的关系问题。

“三同时”制度

《环境保护法》第四十一条规定:“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。”这是关于建设项目污染防治设施“三同时”制度的规定，其体现了“预防为主”的原则。1972年《国家计委、国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》中提出“工厂建设和三废利用工程要同时设计、同时施工、同时投产”。1979年《环境保护法(试行)》对“三同时”制度从法律上加以确认:“防治污染和其他公害的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。”1989年通过的《环境保护法》总结经验，进一步完善了“三同时”制度。1998年《建设项目环境保护管理条例》将“三同时”制度进行了细化。“三同时”是指，建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。同时设计是指建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，并依据经批准的建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表，在环境保护篇章中落实防治污染设施的投资概算。同时施工是指在建设项目施工阶段，建设单位应当将防治污染设施的施工纳人项目的施工计划，保证其建设进度和资金落实。同时投产使用是指建设项目必须把污染防治设施与主体工同时投人运转不仅指正式投产使用还包括建设项目试生产和试运行过程中的同时投产使用。

2.排污许可制度

排污许可制度是环境保护的核心制度。十八届三中全会提出“完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度”。排污许可制度从20世纪70年代开始在部分发达国家中实施，经过长期实践，已经成为一项在国际上普遍应用的环培管理制度。20世纪80年代中期国内一些城市环保部门就开始探索实行排污许可制度。天津、苏州、扬州、厦门等十余个城市在排污申报登记的基础上，向企业发放污染物排放许可证。20世纪90年代，云南、辽宁、上海江苏、福建等省市经过试点和总结，在地方性环境保护法规中规定了排污许可证制度。广东、上海、四川、重庆、山西、深圳、杭州等省市政府通过制定专门的排污许可证管理办法，或以批准环境保护主管部门报送的排污许可证工作方案的方式，在本地区开始实行排污许可证制度。2000年4月全国人大常委会修订的《大气污染防治法》第十五条规定，对总量控制区内排放主要大气污染物的企事业单位实行许可证管理。2008年修订的《水污染防治法》，明确将实行排污许可制度规定为法定制度，规定直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，应当取得排污许可证;城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放废水、污水。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。目前，排污许可证管理条例已被列人国务院的立法计划。

3.“三同时”制度与排污许可制度之间的关系

“三同时”制度的目的是为了预防，督促企业把环境问题解决在建设之前或建设过程之中，从源头减少新上项目带来的环境污染问题。“三同时”制度是在总结环境管理实践经验基础上，环境保护法律所规定的一项重要的控制新污染源的制度。排污许可制度则体现了全过程管理和长效管理。排污许可制度可以将“三同时”环境影响评价、总量控制等环境保护管理中的相关制度串联起来，使各项制度的作用得以充分发挥，实现对排污单位综合的、系统的、全面的、长效的统一管理，并为环境污染防治提供强有力的执法手段。

虽然到现在为止排污许可条例仍未出台，但是根据已有的各地方关于排污许可的规定，都将通过环境保护设施竣工验收作为申请排污许可的前置性规定。

例如，本案发生在福建，2014年《福建省排污许可证管理办法》第八条就规定了申请排污许可证的建设项目应当通过竣工环保验收;第九条规定排污单位申请排污许可证，应当提交建设项目竣工环境保护验收合格材料等相关材料。又如《河北省达标排污许可管理办法实施细则》第八条规定，所有涉及外排废水、废气污染物以及污染物种类、排放量变化的新建、改建、扩建建设项目申领排污许可证需提供环境影响评价文件批复及竣工环境保护验收文件。

在部分地方法规中也规定了排污者在试生产或者对超过排放总量控制指标的限期治理期间可以申请污染物排放临时许可证，但是临时许可证的时限比排污许可证的要短。排污者在项目竣工验收合格或达到总量控制指标后应当按照法律法规的要求和条件申请换发排污许可证。

本案中弘盛公司已经被核发过排放污染物临时许可证，但是被允许临时排放污染物，并不能视同污染防治设施验收合格，因为在临时许可证到期时必须符合法律法规规定的条件才可以申请换发排污许可证。此外，其排污许可证已过期，而其污染防治设施仍未经环保部门验收合格。因此。执法部门依照法律规定作出的行政处罚是适当的。

4.对污染物种类的法律适用

《水污染防治法》第九十一条规定，水污染物是指直接或者间接向水体排放的，能导致水体污染的物质。《固体废物污染环境防治法》第八十八条规定，固体废物是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。因此，固体废物并不一定是固体形式。本案判决中明确了对于废水的排放应适用《水污染防治法》，而对于“液态废物”的排放则适用《固体废物污染环境防治法》，这对行政执法人员具有指导意义。