【案例要旨】

1.信赖利益保护原则下的行政补偿针对的是变更或者撤回行政行为造成的客观存在的财产损失，并不包括精神损失。

2.《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条及第六十七条第一款，明确了被告对被诉的行政行为负有举证责任，同时应当在收到起诉状副本之日起十五日内提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，而且在案件发回一审重审时，行政机关不得再依据上述规定对其所作行政行为的合法性重新举证。但上述规定并不意味着被告对一切事实都负举证责任，而只是在确定行政行为的合法性时，必须由被告承担举证责任。同时被告除责任外亦有提交证据证明原告损失是否存在的权利，且提交此类证据不受上述举证期限的限制。

新疆维吾尔自治区阿合奇县阳光煤炭有限公司诉阿合奇县人民政府、阿合奇县市场服务中心政府行政行为及行政赔偿案

（2019）最高法行申10081号

【基本案情】

再审申请人阿合奇县阳光煤炭有限责任公司认为2013年5月22日，被告阿合奇县人民政府作出的《阿合奇县农贸市场专题会议纪要》（阿政阅（2013）19号）和2013年5月23日作出的《关于将县巴扎地点迁至阿拉托农贸市场的决定》（阿合奇县人民政府文件 阿政发（2013）65号）不仅违反了依法行政的基本原则，还与事实不符，更与被告于2013年3月11日作出的《阿合奇县第十五届人民政府2013年第2次常务会议纪要》（阿政阅﹝2013﹞3号）相矛盾。两被告在做出前后相反的会议纪要和文件后，又安排公安、工商等政府部门，到原告的阳光农贸市场强行将经营农副产品、鞋服、活畜等商户搬迁至阿拉托农贸市场，严重侵犯了原告的合法经营权和公平竞争权。原告认为，被告的具体行政行为，没有事实和法律依据，严重违反法定程序。综上，请求：1.依法确认被告阿合奇县人民政府于2013年5月22日作出的《阿合奇县农贸市场专题会议纪要》（阿政阅﹝2013﹞19号）和2013年5月23日作出的《关于将县巴扎地点迁至阿拉托农贸市场的决定》（阿合奇县人民政府文件阿政发﹝2013﹞65号）公文中涉及侵犯原告经营权益的部分无效（即第一被告和阿合奇县市场服务中心所决定的：将县巴扎地点从阳光农贸市场搬迁至阿拉托农贸市场的具体行政行为无效）。2.依法判令两被告共同赔偿原告各项损失费用1900万元（以最后司法鉴定评估结果为准）；3.由两被告承担本案的诉讼费用。

【审理查明】

2009年3月3日，艾某某、古某某共同出资成立阿合奇县阳光煤炭有限公司，该公司营业范围为煤炭零售经营。2009年3月31日，阿合奇县阳光煤炭有限公司取得在阿合奇县煤炭市场院内进行煤炭市场建设的建设工程规划许可和施工许可。同年9月24日，阿合奇县产权管理中心与阿合奇县阳光煤炭有限公司签订《关于对阿合奇县煤炭交易市场土地租赁的协议》，阿合奇县产权管理中心将阿合奇县煤炭交易市场4万平方米土地租赁给阿合奇县阳光煤炭有限公司进行煤炭交易。

2011年3月15日，艾某某取得新建成的阳光煤炭市场综合楼的房屋所有权。同年3月30日，阿合奇县发展和改革委员会作出阿发改字[2011]9号《关于下达阿合奇县阿合奇县阳光煤炭有限公司改扩建项目备案的通知》，同意对阿合奇县阳光煤炭有限公司改扩建工程进行备案管理。同年4月14日，克州环境保护局出具环评字[2011]24号《关于阿合奇县阳光综合市场建设项目环境影响报告表的批复》，该批复第三条规定“项目建成投入试运营时必须向我局报批。试运营期满（不超过三个月），需要进行环保设施“三同时”竣工验收，经验收合格后方可投入正式生产”。同年4月26日，阿合奇县发展和改革委员会作出阿发改字[2011]10号《关于对阿合奇县阳光综合市场建设项目备案的通知》，同意阿合奇县阳光煤炭有限公司建设的阿合奇县阳光综合市场建设项目实行备案管理。同年5月27日，阿合奇县经济贸易委员会作出阿经字[2011]1号《关于同意设立阿合奇县阳光综合农贸市场的批复》，同意阿合奇县阳光煤炭有限公司新建综合农贸市场，并按照有关程序和规定办理相关手续。

2013年3月11日，阿合奇县人民政府召开第二次常务会议。会议决定，3月16日前阿合奇镇农贸市场全部并入阳光综合市场内，商经委做市场规划，市场管理中心加强管理。同年5月22日，阿合奇县人民政府作出阿政阅[2013]19号《阿合奇县农贸市场专题会议纪要》，会议认为，考虑到全县未来经济社会的需求及农贸市场的安全运行，根据环境保护法规定，严禁在水源地五百米内进行活畜交易，同时阳光农贸市场位于S306省道主干道，严重影响交通，距石油公司加油站200米，距离过近，安全隐患较大，会议决定，鉴于阳光农贸市场存在的不便和安全隐患，阳光农贸市场经营范围不变，周六巴扎不在阳光农贸市场经营，2013年6月1日前将县周六巴扎搬迁至阿拉托农贸市场。同年5月23日，阿合奇县人民政府做出阿政发[2013]65号《关于将县巴扎地点搬迁至阿拉托农贸市场的决定》，决定周六巴扎地点从阳光农贸市场搬迁至阿拉托农贸市场，阳光市场经营范围（煤炭、五金、木材加工、建材、废旧物品回收）不变。同日，阿合奇县市场服务中心向阳光农贸市场的商户发出《公告》，并将《公告》张贴于阳光农贸市场门口附近，公告载明：根据全县建设整体规划要求，县阳光农贸市场于6月1日（周六巴扎）要搬迁至县阿拉托农贸市场，其主要原因一是阳光农贸市场处于自来水公司南侧，容易对水源造成污染，二是阳光农贸市场距石油公司太近，安全隐患较大，鉴于阳光农贸市场存在的不便及安全隐患，经县委政府研究解决将阳光农贸市场搬迁至阿拉托农贸市场。当日，阿合奇县市场服务中心在其他相关部门的协同下，将前来阳光农贸市场“赶星期六巴扎”的农牧民疏导至阿拉托农贸市场。

经询问阿合奇县阳光煤炭有限公司的委托诉讼代理人，其认可2011年阿合奇县经贸委批复同意阿合奇县阳光煤炭有限公司新建综合农贸市场，随后阿合奇县阳光煤炭有限公司在原阳光煤炭交易市场的基础上建成阳光综合农贸市场，该市场所有设施在2013年3月之前均已建好。

【法院认为】

本案的争议焦点为：1.阿合奇县阳光煤炭有限公司是否具有原告主体资格；2.涉案决定是否存在部分违法的情形，若违法是否应当赔偿及赔偿数额。

关于阿合奇县阳光煤炭有限公司是否具有原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。虽然阳光煤炭市场综合楼登记的房屋所有权人为艾某某，但艾某某系当时阿合奇县阳光煤炭有限公司的大股东，其有权将阳光煤炭市场综合楼作为阿合奇县阳光煤炭有限公司的经营场所进行经营，且阿合奇县阳光煤炭有限公司就经营场地与阿合奇县产权管理中心签订了土地租赁协议，租赁了4万平方米用作阿合奇县阳光煤炭有限公司的市场经营活动，该市场经阿合奇县经贸委同意在原阳光煤炭交易市场的基础上建成阳光综合农贸市场。本案中，阿合奇县人民政府于5月22日决定将周六巴扎搬迁至阿拉托农贸市场，因为该调整可能对其经营利益产生影响，故阿合奇县阳光煤炭有限公司作为行政行为的利害关系人提起诉讼，是本案适格原告。

关于阿合奇县人民政府阿政阅[2013]19号会议纪要和阿政发[2013]65号决定是否存在部分违法的情形。阿合奇县人民政府阿政阅[2013]19号会议纪要，系行政机关内部会议记录，不具备可诉性，其效力外化后，外化后的行政行为才属于可诉的行政行为，故阿政发[2013]65号关于将县巴扎地点迁至阿拉托农贸市场的决定，是该会议纪要效力外化的具体行政行为，该院依法对该决定是否存在部分违法的情形进行审查。阿合奇县人民政府决定2013年3月16日前将阿合奇镇农贸市场（周六巴扎）全部并入阳光综合农贸市场内，商经委作市场规划，市场管理中心加强市场监管。随后，在实际运营过程中发现该市场位于水源地500米内，在此处进行活畜交易违反环境保护法的规定，且经营活动影响了交通，存在安全隐患，阿合奇县人民政府于2013年5月22日决定将周六巴扎搬迁至阿拉托农贸市场，该行为是行政机关根据实际情况对前一次行政行为的修正，是正常行政管理行为。阿合奇县阳光煤炭有限公司要求确认阿政发[2013]65号决定部分违法的请求不能成立，进而要求赔偿的请求没有事实和法律依据，该院不予支持。

但需要明确的是，行政机关基于政策调整或维护公共利益需要，对有效的行政行为进行变更或者撤回的，由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。该补偿针对的是变更或者撤回行政行为造成的客观存在的财产损失，并不包括精神损失。本案中，根据查明的事实，2011年阿合奇县经贸委批复同意阿合奇县阳光煤炭有限公司新建综合农贸市场，随后阿合奇县阳光煤炭有限公司在原阳光煤炭交易市场的基础上建成阳光综合农贸市场，所有设施在2013年3月之前已建好。在该决定作出前，阳光综合农贸市场主要经营煤炭、五金、木材加工、建材、废品回收。该决定作出后，阳光农贸市场周六增设水果蔬菜、肉类等日用百货、活畜屠宰及农副产品交易项目，并未因该决定对市场进行新的添附。新增设的交易项目并未改变原阳光综合农贸市场的经营范围，后期的调整亦未影响其原有经营范围。阿合奇县人民政府行政行为的变更没有给阿合奇县阳光煤炭有限公司造成财产损失，不存在补偿的事由。

阿合奇县阳光煤炭有限公司称本案系发回重审案件，一审法院就阿合奇县人民政府、阿合奇县市场服务中心在本次一审庭审中提供的新证据予以质证，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，属于程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条及第六十七条第一款，明确了被告对被诉的行政行为负有举证责任，同时应当在收到起诉状副本之日起十五日内提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，而且在案件发回一审重审时，行政机关不得再依据上述规定对其所作行政行为的合法性重新举证。但上述规定并不意味着在行政诉讼中被告对一切事实都负举证责任，而只是在确定行政行为的合法性时，必须由被告承担举证责任。本案中，阿合奇县人民政府、阿合奇县市场服务中心在本次一审庭审中提供的新证据，是为了证明阿合奇县阳光煤炭有限公司的损失是否存在，并非为了证明其行政行为的合法性，一审法院对该组证据予以质证，并不属于法律规定的严重违反法定程序的情形。

【裁判结果】

新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州中级人民法院于2018年2月18日作出（2017）新30行初2号行政判决：驳回阿合奇县阳光煤炭有限公司的诉讼请求。宣判后，阿合奇县阳光煤炭有限公司提出上诉。新疆维吾尔自治区高级人民法院于2019年4月17日作出（2018）新行终131号行政判决：驳回上诉，维持原判。阿合奇县阳光煤炭有限公司不服，提出再审申请，中华人民共和国最高人民法院于2019年11月29日作出（2019）最高法行申10081号行政裁定：驳回再审申请。

【案例评析】

一、信赖利益保护原则下的行政补偿

（一）行政赔偿与行政补偿的区别

行政赔偿与行政补偿虽然都是对在国家行政权力运作过程中受特别损害的相对人的补救，却有着很大区别，具体表现在：

1.前提不同。行政赔偿是由国家行政机关及其工作人员违法行使职权所引起；而行政补偿则是由行政机关及其工作人员的合法行为所引起，并不以违法为前提。

2.性质不同。行政赔偿是国家对因其违法行为给行政相对人造成的损害予以承担的赔偿责任，其目的是恢复到合法行为所应有的状态，具有惩罚性；而行政补偿是国家对因国家、社会或公共利益需要给行政相对人造成的损害予以合理补偿的救济制度，不具有惩罚性。

3.时间不同。行政赔偿只能发生在损害产生之后；而行政补偿则有可能发生在损害产生之前。

4.范围不同。《中华人民共和国国家赔偿法》对行政赔偿的范围作了明确的规定，包括侵犯人身自由权、生命健康权的行为及侵犯财产权的行政处罚、行政强制措施、违法征收财物或摊派费用、其他侵犯财产权的违法行为。行政赔偿一般以实际物质损害赔偿为原则。而行政补偿制度尚未法典化和体系化，相关法律、法规中只规定“适当补偿”，并非足额补偿或者完全补偿。

（二）信赖利益保护原则下的行政补偿

信赖利益保护原则下的行政补偿即行政机关做出某个行为、承诺后，公民基于国家政府权力信任进行投资，随后行政机关基于政策调整或维护公共利益需要，对有效的行政行为进行变更或者撤回的，由此给公民、法人或其他组织造成财产损失所给予的补偿。该补偿的前提条件有两个:一是对公民、法人或者其他组织的财产造成了损失，该损失是客观存在，且是财产损失，并非精神损失;二是财产损失与撤回或者变更行政行为有直接的必然的联系。

二、行政案件中举证责任的分配

举证责任是法律假定的一种后果，是指承担举证责任的当事人应当举出证据证明自己的主张是成立的，否则将承担败诉的不利后果。被告对被诉行政行为合法性负举证责任，是《中华人民共和国行政诉讼法》关于举证责任分配的基本态度。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条及第六十七条第一款，亦明确了被告对被诉的行政行为负有举证责任，同时应当在收到起诉状副本之日起十五日内提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，而且在案件发回一审重审时，行政机关不得再依据上述规定对其所作行政行为的合法性重新举证。但上述规定并不意味着被告对一切事实都负举证责任，亦不能否定被告提交“证明行政行为的合法性”之外证据的权利，如提交证据证明原告损失是否存在。

现根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，对各方当事人的举证责任分配进行以下梳理：

（一）原告及第三人的举证责任

1. 原告向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的相应证据材料，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。

2. 原告在起诉被告不履行法定职责的案件中，还应当提供向被告提出申请的证据材料。但有以下两种例外情况:（1）被告应当依职权主动履行法定职责的;（2）因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供证据的。

3. 在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对被诉行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的除外。

4. 原告可以提供证明被诉行政行为违法的证据。提供的证据不成立的，并不免除被告对被诉具体行政行为合法性承担的举证责任。

5.原告或者第三人确有证据证明被告持有的证据对原告或第三人有利的，可以在开庭审理前书面申请人民法院责令行政机关提交。

（二）被告的举证责任

1.在行政作为案件中，被告对被诉行政行为的合法性承担举证责任。此处的行政行为合法，不仅指认定事实清楚，也包括主体有权限，适用法律法规正确，程序合法。除以下情形外，被告应在收到起诉状副本之日起十五日内提交证明被诉行政行为合法性的全部证据和规范性文件。（1）原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。（2）被告在作出行政行为时已经收集，因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在规定期限内提供的，应在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出延期提供证据申请，准许后，应在正当事由消除后十五日内提供证据。

2.除被诉行政行为的合法性外，被告还承担着证明原告起诉超过起诉期限的举证责任。

3.在行政不作为案件中，被告应根据案件不同情形提供其不具有法定职责、已履行法定职责、不符合履行法定职责的法定条件或者不能履行法定职责的证据和依据。