《最高人民法院司法观点集成(新编版)·民事诉讼卷II》 2017年9月版 第1169页 观点编号694

★《最高人民法院公报》案例

大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府债务纠纷上诉案［最高人民法院（2006）民一终字第47号民事裁定书］

裁判要旨：根据《中华人民共和国合同法》第二条的规定，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。法人响应政府号召，以向政府书面请示报告并经政府审批同意的形式介入市政建设，政府在不通知法人参加的情况下单方就法人介入市政建设而享有的优惠政策作出决定，法人只能按照政府决定执行的，法人与政府之间并非民法意义上的平等主体关系，双方亦没有就此形成民事合同关系。因此发生纠纷的，尽管双方之间的纠纷具有一定的民事因素，亦不属于人民法院受理民事案件的范围。

最高人民法院认为：

第一，本案双方当事人在优惠政策制定和履行中地位不平等，不属于民法意义上的平等主体。本案振富公司是响应“大庆市委五届三次全委（扩大会议）提出把城市基础设施建设、环境建设和招商引资作为今后工作重点”的号召，以向市政府书面请示报告和市政府主要领导批示同意的形式介入讼争供热工程建设的。以后，市政府在不通知振富公司参加的情况下，单方召开市政府办公会议决定由振富公司承建讼争项目并在市政府办公会议纪要（二）中制定了优惠政策明细，振富公司接受政府办公会议决定后，其职责是按照政府行政文书确定的权利义务履行，并无与市政府平等协商修订市政府优惠政策文件的余地。讼争供热项目建成后，市政府优惠政策使用不足部分能否以现金抵顶，也是由市政府单方决定的，是由政府审计、计划、建设、开发等行政管理单位按照市政府领导行政命令单方审核确定下来的。讼争供热建设项目优惠政策的确定、振富公司介入的形式以及讼争工程结算款的确定等诸多方面都是市政府单方决定的。尽管双方当事人之间在本案讼争建设项目上不存在领导关系、隶属关系，但上述案件事实表明，市政府在制定和执行优惠政策方面居于支配和主导地位。振富公司虽然具有是否承担讼争项目建设的决定权，以及对优惠政策如何理解、如何执行的建议权，但从整体上讲，在介入方式、优惠政策制定及如何履行优惠政策等方面，振富公司居于次要和服从的地位，双方当事人尚未形成民法意义上的平等主体之间的民事关系。

第二，本案双方当事人之间没有形成民事合同关系。《中华人民共和国合同法》第二条规定：本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。合同是双方或者多方当事人在平等自愿基础上形成的意思表示一致的民事法律行为，是以设立、变更、终止民事法律关系为目的的协议。市政府制定的办公会议纪要（二）明确了优惠政策原则和优惠政策方案，是本案讼争供热建设项目得以执行的主要依据，但该优惠政策是市政府单方制定的，未邀请振富公司参加市政府办公会议并与之平等协商，也未征得振富公司同意，市政府作出的单方意思表示，没有振富公司的意思配合。因此，市政府办公会议纪要等相关文件不是双方平等协商共同签订的民事合同。

——《最高人民法院公报》2007年第4期

★编者说明

政府制定的招商引资的优惠政策，究竟是民事合同还是行政政策，实践中有不同观点。从上述公报案例可以看出，最高人民法院认为，此类纠纷不属于民事案件的范畴。在此类纠纷中，双方当事人的地位不平等，优惠政策是在投资者不参加的情况下，由政府有关部门单方研究作出的。优惠政策的载体——相关行政文件不是民事合同，是政府行使国家公权力的体现，将此作为民事合同显然与《合同法》规定的“合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”的定义不符。优惠政策的核心内容是政府为投资者减免投资建设项目规费，投资者投资。规费是接受政府管理的相对人按照行政法规、规章等行政规范性文件规定应当缴纳的费用，减免规费是政府行使行政权的结果，优惠政策更像是行政决定，而不是民事合同。在此，优惠政策是政府单方面作出的，不是双方当事人平等自愿协商的协议，从形式到实体上来看，都不具备民事合同的特征，是附着在行政权力之下的行政文件。目前，各地政府为了招商引资制定了种类繁多的优惠政策，许多内容还包括就业、升职、户籍管理等诸多方面的内容。因为政府没有兑现优惠政策引起的纠纷都作为民事案件审理，显然法院是消化不了的，社会效果不好。依人民法院目前所处的地位和作用，在目前审理条件尚不成熟的时候，人民法院对涉及招商引资优惠政策引发的纠纷，应当谨慎对待，以不受理为宜。[1]

1.冯小光：《未实施到位的人民政府招商引资优惠政策额度能否转化为债权以现金方式支付——大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府债务纠纷上诉案》，载最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》（总第30集），法律出版社2007年版，第171～174页。